LA JUDICIALIZACIÓN DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA. EL CASO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL Y EL DESARROLLO AUTONÓMICO

Jorge O. Bercholc

RESUMEN

El sustrato teórico e ideológico para dar soporte a un proceso de descentralización es variado y presenta matices contradictorios. El modelo constitucional de federalismo “integrado”, con muchas competencias concurrentes, hace que ellas sean más difusas generando conflictos por la delimitación de las mismas. Por ende, tomando como ejemplo el caso español, el Tribunal Constitucional debe asumir una actividad intensa y un rol muy activo, aún mayor del que generalmente debe asumir un alto tribunal, para resolver conflictos de competencia en federaciones de modelo “dualista”. Por la dispersión de opiniones y enfoques de la doctrina resulta menester producir conocimiento objetivo, riguroso y microscópico, que permita acercarse a lo nodal del proceso y comprenderlo con más sofisticación, no solamente desde posiciones, en exceso, “generalistas”.

PALABRAS CLAVE: Descentralización, Tribunal Constitucional, desarrollo autonómicoy control de constitucionalidad

ABSTRACT

The theoretical and ideological substratum to give support to a process of decentralization, is changed and presents contradictory shades. The constitutional model of “integrated” federalism, with many concurrent competences, does that they are more diffuse generating conflicts for the delimiting of the same ones. In the Spanish case the TC must assume an intense activity and a very active, major role of the one that generally must asume a high court, to solve conflicts of competence in federations of “dualistic” model. The dispersion of opinions and approaches of the doctrine require to produce objective, rigorous and microscopic knowledge, which allows to approach at the process and to understand it with more sophistication, not only from positions, in excess, “general practitioners”.

KEY WORDS: Decentralization, Constitutional Court, autonomous developmentand judicial review

INTRODUCCIÓN

El trabajo presenta la articulación readaptada de un marco teórico general que enmarca los resultados relacionados de una investigación empírico-cuantitativa reciente, parte de una investigación mayor, sobre el Tribunal Constitucional español.

La relación entre un marco teórico preexistente y los hallazgos relacionados y pertinentes de una investigación posterior, completa el circuito científico de generación de conocimiento con metodología de triangulación, que resulta recomendable a fin de la sustentabilidad de la producción científica, entendida como un proceso de producción de conocimiento arduo, sistemático y diacrónico.

El trabajo presenta insumos, datos y evidencia empírica, cuidadosamente desagregada, de un caso concreto de judicialización extrema de un proceso de descentralización política, que se observa en España. El caso se presenta a través del conflicto entre las comunidades autónomas españolas, entidades parte del Estado central y el propio Estado central español.

El análisis y presentación de esos insumos, y las razones epistemológicas que hacen menester el uso de evidencia empírica para la debida sustentación y corroboración de enunciados sobre estos tópicos y para superar la dispersión de opiniones altamente contradictorias de la doctrina se presentan en las varias secciones del trabajo.

Las mismas están precedidos por una primera sección que presenta distintos enfoques doctrinarios, de justificación teórica sobre las bondades de un proceso de descentralización. El enunciado de ese marco teórico general muestra, por la dispersión observable y por sus contradicciones, las limitaciones de los esquemas generalistas que carezcan de evidencia e insumos empíricos para su mayor consistencia y desagregación analítica. Se incluye una sección final con conclusiones sobre el caso español, las cuales permiten la identificación expresa de consecuencias y problemas en un proceso de descentralización política sometido a la jurisdicción.

El trabajo pretende aportar, a través de la confrontación de los marcos teórico-doctrinarios existentes con los insumos y evidencias empíricas de una investigación sobre el Tribunal Constitucional español, en su producción sobre el control judicial de un proceso de descentralización política, nuevas perspectivas y conocimiento que permitan identificar con mayor desagregación y eficacia los conflictos, tensiones, implicaciones y complejidades de los procesos de descentralización que no son buenos intrínsecamente, y que deben ser observados con atención, considerando las condiciones objetivas de posibilidad y realización en cada caso concreto.

También se pretende realizar un aporte que permita desmitificar ciertas categorías conceptuales, que son tratadas sin el rigor científico necesario para el desarrollo de un conocimiento consistente, a fin de superar debates estériles, difusos y contradictorios.

COMPLEJIDADES EN LA JUSTIFICACIÓN TEÓRICA DE LA DESCENTRALIZACIÓN

El sustrato teórico e ideológico para dar soporte a un proceso de descentralización es variado y presenta matices contradictorios.

En principio, los más utilizados son:

1. El argumento prodemocrático o democratista de la participación;

2. De la transparencia y el control de gestión de cuño más republicanista;

3. La desburocratización y la eficiencia que parecen responder a criterios sistémicos; y,

4. El principio de subsidiariedad, que puede ser leído en clave neoliberal o democratista.

Justificación “democratista

Uno de los argumentos teóricos más utilizados para llevar adelante y justificar un proceso de descentralización es el que rescata los beneficios y aportes que, “para democratizar la democracia”, se obtendrían, a través de la participación más directa y cercana de la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones de las agencias estatales.

Hablar de “democratizar la democracia”, de darle sustantividad a la democracia representativa o de generar mecanismos democráticos de participación directa o semidirecta, resulta un debate crucial de la ciencia política que no está en absoluto saldado, no sólo en los hechos de la política sino también en la vida académica y doctrinaria.

No obstante, en general se acepta, que lo intrínsecamente bueno de un proceso descentralizador es aquello prodemocrático que se genera, a través de una mayor participación ciudadana, de una mayor cercanía y aproximación de la población con los dirigentes que directamente toman las decisiones, con el incentivo de que las demandas de la población con respecto a aquellos temas que más le preocupen lleguen más rápidamente y sin filtraciones ni deformaciones al corazón del sistema político, en pos de superar la apatía ciudadana, la “privatización” de la política y obteniendo así, por parte del sistema, respuestas congruentes que resulten espejo sociológico fiel de las demandas, como consecuencia, precisamente, de esa cercanía.

En este caso, hay una comunicación fluida y una sensibilidad mayor, porque el dirigente que convive en unidades distritales más pequeñas con los ciudadanos, comparte con ellos el espacio público cotidianamente, sin mediaciones institucionales ni de los medios de comunicación; ello resulta plausible, en tanto ese funcionario demandado tenga los recursos necesarios para poder responder a ese cúmulo de demandas que van a caer sobre su responsabilidad.

Si se produjera un eficiente funcionamiento del sistema que redunde en a) demandas ciudadanas genuinas y b) respuestas congruentes, rápidas y satisfactorias de las agencias estatales/políticas en un nivel cuantitativo y cualitativo aceptable, se estarían resolviendo, en efecto, varios problemas vinculados a las cuotas de legitimidad política de la autoridad, menester para una ordenada y eficaz acción de gobierno.

Sin embargo, debemos advertir que esa cercanía, plausible para la obtención de óptimos niveles de legitimidad, desde las dos perspectivas señaladas en el párrafo anterior, puede tornarse contraproducente y aún complicar los niveles funcionales de legitimidad, si las agencias estatales no poseen los recursos necesarios –económicos, logísticos y humanos- para dar rápida, eficaz y satisfactoria respuesta a las demandas.

Esta cuestión no es novedosa, Hamilton y Madison, “padres fundadores” de los Estados Unidos de Norteamérica, en la época preconstitucional a fines del siglo XVIII, y durante el proceso de ratificación de la misma, en los “papers” de “El Federalista” hacían hincapié en esta dificultad de la democracia.

Ellos fueron muy críticos con los parlamentos estaduales, institución a la que consideraban integrada por funcionarios apasionados, poco racionales y, aún en ocasiones, usando epítetos más duros por déspotas y aventureros, entre otros. Y se referían en esos términos porque les reprochaban su admisión de cualquier tipo de demanda por parte de poblaciones muy activas, que actuaban en forma facciosa; mostrándose incapaces de entender los intereses permanentes de la comunidad.

En los debates durante los años previos a la consagración de la Constitución, y aún durante la Convención Constituyente, se buscaron mecanismos y diseños institucionales que pusieran freno a la avalancha de demandas populares transformadas en leyes positivas.

Estos diseños de control, en clave “republicanista”, buscaban evitar que las presiones dadas por la cercanía entre demandantes (ciudadanos) y demandados (representantes políticos) generaran esa fiel polea de transmisión de demandas con sanción de normas positivas, un excepcional ejercicio democrático participativo, pero visto desde otra perspectiva, una serie de actos irracionales y apasionados de demagogos dispuestos a satisfacer cualquier demanda, sin medir las consecuencias ni observar las objetivas condiciones de posibilidad.

Si justificamos en un sustrato teórico “democratista” la viabilidad y plausibilidad de un proceso de descentralización, previamente debemos afinar la idea respecto al tipo de democracia que pretendemos y a sus condiciones objetivas de posibilidad y de desarrollo eficaz. Más allá de gustos y de preferencias en clave teórica, habrá que cuidar que la cercanía y participación no terminen complicando los sistemas políticos que, aún sin semejante nivel de expansión democrática, están sometidos a disfunciones o complejidades en el proceso de toma de decisiones, tanto de las agencias estatales como de las organizaciones representativas.

Una de las disfunciones que se enquistan, merced a las promesas incumplidas de la burocracia y la oligarquización, es el denominado clientelismo3, atribuido a las estructuras excesivamente burocratizadas y cupulares, que se valen de una suerte de grupos de mano de obra disponible para llevar a cabo acciones de choque, presión o avanzada, en pos de fines favorables para la estructura y/o cúpula y por las cuales esos grupos reciben favores o privilegios.

Redimensionar imagen
Contraste